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平等对话的体现是制定政策时就应听取基层意见，将中央与地方置于对等境地，尊重地方政府的独立性地位，考虑执行过程中可能遇到的困难、信息反馈的路径、修正谬误的方法，实现多方共赢。

[6]毋庸置疑，在这个过程中，法院即使没有获得更多的权力，也赢得了更多的尊重。以中国为例，杜明（Michael W.Dowdle）认为，由于众多因素的差异，如不同的中央政策措施、地方的抵制，各地的司法化进程就注定不同。

（三）行政机关的权力和资源在获得地方党政的支持后，只要法院同行政部门一交手，它们之间的斗争、抵制和妥协就随之而来。这就意味着它不仅仅是告诉行政机关做什么，还要帮助它们解决问题。司法创新至少受以下四个方面的影响。因此，这T市的案例告诉我们，在研究中国的法治实践中，地方政治的视角值得特别关注。[18]参见汪庆华：《政治中的司法》，清华大学出版社2011年版，第119-161页。

地方党政的首要任务已经转移，并且行政诉讼的功能为法院与政府部门的权力竞争提供了更多的制衡力量。公安局声称这样的判决会对他们造成难以负担的不便，使他们无法收取罚款和费用。任进，法学博士，国家行政学院法学部教授。

四、行政类事业单位改革的依法规范目前，关于行政类事业单位的职权等方面的规定，散见于法律、行政法规、地方性法规和党中央、国务院政策文件中，法治建设比较薄弱。对于这些行政类事业单位，要在梳理其执法主体类型、职能基础上，依据法律法规和中央政策文件进一步制定和完善统一的认定标准。公益类事业单位，不参照《公务员法》管理，其专业技术岗位占主体（一般不低于单位岗位总量的70%）。2011年3月23日中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下称为《指导意见》），提出从严认定承担行政职能的事业单位、区分不同情况实施改革的任务，并在今后五年实现基本完成行政类事业单位改革的目标。

涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。（四）依法探索行政类事业单位改革的实现方式中央编办允许在事业单位改革过程中，可积极探索承担行政职能事业单位改革的具体形式。

[4]《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》（组通字〔2006〕27号）。【注释】[1]广东省编办李学经：《承担行政职能事业单位改革路径浅析》，载《中国行政体制改革的回顾和前瞻》，国家行政学院出版社2012年版，第559页。国务院办公厅2005年7月9日印发的《关于推行行政执法责任制的若干意见》中指出：推行行政执法责任制首先要梳理清楚行政机关所执行的有关法律、法规和规章以及国务院部门‘三定规定。我国正处于社会转型时期，行政类事业单位改革会遇到各种错综复杂的矛盾和问题，是一个逐步深入的过程，不能急于求成，更不能将现有行政类事业单位全部推倒重来。

而在中国，行政类事业单位，虽然主要根据相关法律产生，由于相关法律没有直接指出其性质，而规定其设置、性质的机构改革方案虽然经过各级人民代表大会批准，但批准的程序与立法程序毕竟不完全相同，这可能使这类事业单位的设立、撤销或合并，缺乏立法过程所要求的规范性，也使其调整可能带有一定的应时性。法律规定具备法人条件、自批准设立之日起即取得法人资格的事业单位，或法律、行政法规规定具备法人条件、经有关主管部门依法审核或登记，已经取得相应的执业许可证书的事业单位，不再办理事业单位法人登记，由有关主管部门按照分级登记管理的规定向登记管理机关备案（县级以上各级人民政府设立的直属事业单位直接向登记管理机关备案）。又如，《动物防疫法》第8条授权县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依法负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。三是将行政类事业单位改革中一些具有普遍共识的做法，以法规形式固定下来，推动事业单位改革规范有序发展。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于严格控制机构编制的通知》（厅字〔2011〕22号），强调在机构编制方面的探索创新，必须在现行法律法规的框架下进行。从人员管理上看，有已经参照公务员法管理的，也有仍然作为事业单位的。

关于主要的判断，应主要考虑所履行的行政职能在单位承担职责任务中的地位，辅以实施具体行政行为的工作业务量、内设机构、工作人员、工作经费占比等因素，进行综合研判。2．获取法人资格的注册程序不完全相同。

行政类事业单位改革方向是职能归位、调整机构。（五）行政类事业单位改革的法治建构在国外，类似于我国行政类事业单位的机构，无论是作为法定机构、独立管制机构或公法人，还是作为政府机构，都必须是先有法律，然后才依法成立。（3）党中央、国务院文件规定，如国务院各部门主要职责、内设机构和人员编制规定（三定规定）。[2]《关于试点省市承担行政职能事业单位认定和备案的意见》（2011年1月4日）。（2）行政机关根据法律法规进行授权，如根据《公路法》第8条第4款，县级以上地方交通主管部门可以决定授权由公路管理机构（事业单位）依照公路法规定行使公路行政管理职责（2）行政机关根据法律法规进行授权，如根据《公路法》第8条第4款，县级以上地方交通主管部门可以决定授权由公路管理机构（事业单位）依照公路法规定行使公路行政管理职责。

有通过法律、行政法规、地方性法规授权的，也有机关依法或自行委托的，也有行政机关依法授权的。2005年4月，国家事业单位登记管理局发布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，按行业将事业单位划分为教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利等27个类别。

行政机关主要职能是行使行政管理权，主要产出是行政行为，事业单位本应是为教育、科技、文化、卫生等领域提供公益服务的社会组织，而行政类事业单位，行使行政管理职能，将其定位为事业单位，与我国的行政机关和事业单位的设立宗旨和职能定位不符。国务院部门、机构所属事业单位，如国家知识产权局直属事业单位国家知识产权局专利局、专利复审委员会，根据《专利法》，分别承担专利注册与管理等行政职能和承担处理专利争议事宜等行政职能。

公益类事业单位，一般要依据《事业单位登记管理暂行条例》及其他有关法律、法规，经事业单位登记管理机关登记，完成获取法人资格的法定程序。再如，根据《行政强制法》第70条的规定，法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织（主要是行政类事业单位）在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制。

此外，部门规章、地方政府规章、中央（国家）部委文件、地方党委政府文件等，不能作为认定行政类事业单位的依据。另外，《食品安全法》第57条授权食品检验机构按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后，可从事食品检验活动。管理类是指主要从事行政许可、日常行政管理等行政管理职能的事业单位。事业单位的人员是否参公管理，与该单位是否行政类事业单位没有直接关系。

与此相关的问题，一是，法律法规和党中央、国务院文件原则性表述能否作为认定依据？笔者认为，法律法规和党中央、国务院文件原则性表述不具有可操作性，不应作为认定依据。[5]（二）以是否主要履行行政职能为标准上海市编办王瑜认为，事业单位承担行政职能包含主体、职权、法律和行为等要素。

受主管部门委托承担行政职能不能作为认定行政类事业单位的依据。三是，当前很多事业单位既承担了行政职能，又承担了公益性职能，这些复合型事业单位能否纳入行政类事业单位的范围？笔者认为重庆的做法值得肯定：结合机构编制部门明确的职责任务和事业单位实际履行职能情况进行综合分析，判断事业单位的主要职能是履行行政职能还是履行公益性职能。

行政机关在未经法律、法规或规章规定的情况下，授权其事业单位行使职权的，应视为委托，而不是授权。目前，我国的一些事业单位主体和职能定位不清，政事不分，已经影响事业单位和公益事业的健康发展。

从人员管理上看，有已经参照公务员法管理的，也有仍然作为事业单位的。同时，事业单位是政府履行职能的重要支撑，是政府提供公共服务的主要载体，事业单位改革与政府职能转变相互交织、相辅相成。二、行政类事业单位的认定《指导意见》对行政类事业单位认定依据和职能范围的表述为：根据国家有关法律法规和中央有关政策规定，按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，从严认定承担行政职能的事业单位。【摘要】行政类事业单位是我国事业单位中十分特殊的一类，虽与公益类事业单位一样均使用事业编制，但在主要职能、资金来源、产出等方面存在不同。

我国正处于社会转型时期，行政类事业单位改革会遇到各种错综复杂的矛盾和问题，是一个逐步深入的过程，不能急于求成，更不能将现有行政类事业单位全部推倒重来。行政类事业单位的产出，主要是方针政策、规章和各种行政行为。

[5]重庆市编办：《关于认定行政类事业单位的探索与思考》，载《中国机构改革与管理》，2012年第1期。公益类事业单位的经费来源主要有三种情况：全部由财政定额或定项补助，部分由财政定额或定项补助，定额或定项补助为零。

可通过整体划转、职能整合以及大部门制等方式划转为政府部门或政府部门内设机构、所属执行机构。这对认定事业单位行政职能的范围有一定参考价值。